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　　距离国务院公布《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》（以下简称《方案》）已经过去一个月之久，近日有报道称，包括全国社保基金理事会、人社部在内都对国资划转社保基金一事进行了技术层面的讨论。

　　笔者认为，充实社保基金对养老保险的可持续发展来说是重大利好，有助于厘清养老保险制度和政府的边界。在偿还转制成本之后，政府将有望不再对养老保险制度兜底。

　　而国有资本，来之于民，用之于民，开展此项工作，既可化解社保欠账多窟窿大的燃眉之急，壮大社会保障战略储备、完善社会保障体系，亦是深化国有企业改革的重要内容。从我国目前国有资产的状况来看，划转部分国有资产充实社保基金，也具有充足的条件。

　　20年政策探路：

　　减持、转持、划转

　　《方案》将中央和地方国有及国有控股大中型企业、金融机构纳入划转范围。公益类企业、文化企业、政策性和开发性金融机构以及国务院另有规定的除外。划转比例统一为企业国有股权的10%。

　　这是对党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的落实。《决定》指出：“划转部分国有资本充实社会保障基金。完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，二〇二〇年提到百分之三十，更多用于保障和改善民生。”通过完善国有资本经营预算之涵义有三：提高国有资本“收益上缴公共财政比例”而非直接划转国有企业之国有资本；逐渐提升，到二〇二〇年达到上限百分之三十，而非立即或一次性达到上限比例；收益上缴部分更多用于保障和改善民生，而非只是用于社会保险基金。离2020年还有3年，落实此事到了合适的时间点。

　　此次《方案》是国务院第三次发布有关划转国有资本充实社保基金的文件。在此之前，经历了“减持国有股筹集全国社保基金”“转持国有股充实全国社保基金”阶段。

　　“减持”阶段，可谓一波三折。“划转部分国有资本充实社会保障基金”源自股权分置改革中的“国有股减持”政策。1998年下半年至1999年上半年，为解决推进国有企业改革发展的资金需求和完善社会保障机制，国家开始进行国有股减持的探索性尝试。社保基金于2000年8月设立，同时成立“全国社会保障基金理事会”管理。社保基金主要来自中央财政预算拨款、国有资本划转、基金投资收益和以国务院批准的其他方式筹集的资金。但由于实施方案与市场预期存在差距，试点很快被停止。2001年6月6日，国务院颁布实施《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》，依然是延续解决国企改革资金问题和补充社会保障基金问题的思路，同样由于市场效果不理想，当年10月22日宣布暂停。2005年4月29日，经国务院批准，中国证监会发布《关于上市公司股权分置改革试点有关问题的通知》，启动了股权分置改革的试点工作。经过两批试点，取得了一定经验，具备了转入积极稳妥推进的基础和条件。

　　截至2011年底，全国国有企业（不含金融类企业）划归社保基金国有股权2119亿元，占全部社保基金财政性收入的43.1%。尽管成绩斐然，2012年11月28日，时任中国证监会主席的郭树清仍建议划拨更多的国有资产（包括金融资产）到社保基金，划拨比例可以达到30%至50%。

　　后来，到山东省任职后，郭树清继续推进此事。2015年3月7日，山东省印发《省属企业国有资本划转充实社会保障基金方案》，明确提出：将“按照一次划转、分步到位、逐户完善的原则”把“省属471户国有企业30%的国有资本（包括国有控股参股企业中的国有资本）划转充实省社会保障基金”。

　　彼时，有声音认为国有资产不适宜划到全国社保基金理事会，其体制不顺——财政部与国资委同时履行“出资人”职责，又都是国有资本“代表”，产权混乱甚至经营混乱的局面在所难免。此外，对于30%的国有资产如何区分也是问题，如果把劣质资产或者亏损企业划过去的话，社保基金不但没办法分红，可能还需要注资促进企业发展。